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【TGA x 食力】这些年,食品法规到底是怎幺七十二变?

2020-06-12 714views

撰文/陈树功(前财团法人食品工业发展研究所所长)

许多人每天都会面临要吃些什幺的思考。虽然明白吃对了东西,才能够有精力投入工作或从事生活中的其他活动,但一般来说,大部分人在消费食品前,若不是刚好遇到媒体在报导重大食品安全事件,大概很少会去考虑食品是否卫生安全以及是否影响身体健康,所想到的,可能就只是食品是否可口、是否新奇吸睛、价格是否便宜,而把食品卫生安全认为是理所当然,是政府应该做的事,自己无须再费心。

为什幺把关食品卫生都是政府的责任?

消费者为何会有这种想法?分析其原因,是政府过往採取最终产品抽样检验的管理方式,特别是过年过节前的抽验,让民众留下深刻的印象,以致认为政府该对食品卫生安全负责。事实上,这种抽验措施并非得已,因为早年政府的管理资源不足,管理法规也不完善,当时为了要维护国民健康,但食品业者为数众多而规模又小,所以只能以花费最少资源而可产生某些吓阻作用的最终产品抽验,作为主要的管理工具。

食品管理多头马车:职权分散,人力又不够多!

时间回到1975年食品卫生管理法制定公布时,行政院卫生署是该法的中央主管机关,但署内并无专责单位,仅于药政处内设有一食品卫生科,仅有3位工作同仁负责研订食品卫生法令与标準,同时办理食品与食品添加物上市前许可的查验登记。至于食品广告管理,则是由同处的药政科兼办,而其他食品业者的辅导管理与卫生训练、食品中毒案件的处理、食品卫生相关的教育宣导,则分别由署内环境卫生处(后改制为环境保护局、是目前行政院环境保护署前身)、防疫处(疾病管制署前身)、保健处(国民健康署前身)等相关单位办理。

另在法规方面,食品卫生管理法虽可对产品制定微生物及化学的卫生标準,但对食品业者的要求,仅规定製造、调配、加工、贩卖、贮存场所与设施应符合卫生标準,以致食品业者即使其製造、贩卖场所与设施的卫生条件不佳,具有潜在的食安风险,但只要产品没有被抽中送验,或是抽验后没有验出不合格的结果,在当时还是可以继续营业。

米糠油多氯联苯事件,促使食品卫生管理单位诞生!

这种由卫生机关执行最终产品抽验的管理方式,即使到了1981年,行政院基于1979年台湾中部发生2千多人受害的米糠油多氯联苯中毒事件,决定于卫生署成立管理食品卫生安全的专责单位「食品卫生处」,仍因管理法规设计的限制以及各界普遍对抽样检验的高度兴趣,以致卫生机关除了採取扩大抽验範围与增加抽验数量的做法外,基本上对于食品卫生管理的策略,并没有太大的变动,政府有限的资源还是未能产生更大的管理效果。

直到1991年间情况开始有了变化,当时卫生署一方面是配合我国申请加入1995年成立的世界贸易组织,必须遵守有关食品卫生安全的国际规範,另一方面也是为了更新管理的方式,经与各界沟通、研商后,于1999年提出全面翻修的食品卫生管理法,送请立法院审议,最后于2000年初三读通过并经总统公布。

2000年修法规定食品业者必须自主管理并建立品保制度

此次修法是该法自制定公布实施以来的第2次全文修正,其中针对原先最终产品抽样检验的管理模式进行重大的修改,明订食品业者必须自主管理,将原先的条文:「食品业者製造、调配、加工、贩卖、贮存食品或食品添加物之场所及设施,应符合中央主管机关所定之卫生标準」,修正为:「食品业者製造、加工、调配、包装、运送、贮存、贩卖食品或食品添加物之作业场所、设施及品保制度,应符合中央主管机关所定食品良好卫生规範,经中央主管机关公告指定之食品业别,并应符合中央主管机关所定食品安全管制系统之规定」,明确要求业者必须建立品保制度,而且要符合卫生署所定的食品良好卫生规範(GHP),甚至针对某些特定的食品业者,还更进一步要求其应该符合卫生署依循国际规範而制定的食品安全管制系统(HACCP)的规定。

依据当时修正的条文,卫生署随后于1999年中制定公告具有详细内容的食品良好卫生规範,其中除规定食品业者的建筑与设施、卫生管理等必须符合最基本的要求外,另针对食品製造业者的製程及品质管制、仓储管制、运输管制、检验与量测管制、客诉与成品回收管制、以及纪录保存等订立明确规範。此外,针对属于食品工厂的製造业者,更要求其应制定以上各项管制措施的标準作业程序并据以执行。至于针对食品物流业者、食品贩卖业者、餐饮业者等,也都分别制定其应遵守的良好卫生规範。

2008~2013年三聚氰胺、塑化剂等事件,促使食安法规大翻转,大幅增加对食品业者的要求

至此,各类食品业者较以往都必须对确保食品卫生安全负起更大的责任。然而,国内仍发生多起重大食品安全或新闻事件,譬如2008至2011年间,先后发生进口奶粉三聚氰胺事件、速食业油炸油事件、真空包装豆乾肉毒桿菌中毒事件、起云剂恶意添加塑化剂事件等,修法的呼声因而再度响起。于是卫生署藉着2010年成立食品药物管理局,以及2011年进口食品边境查验业务的收回,需要调整法规,在参考欧盟2002年通过的一般食品法与美国2011年通过的食品安全现代化法中有关风险管理、预防、追溯追蹤等管理原则后,于2012年提出第3次全文修正的食品卫生管理法送立法院审议。就在审议期间,不巧又发生烘焙产品使用过期原料事件以及修饰澱粉非法使用顺丁烯二酸酐事件,但也促成此次修法加速于三读通过,6月19日总统公布。

此次修法大翻转了食品管理的法规架构,先强调风险管理、食品业者的管理,再进入产品的卫生安全、标示与广告管理、并新增食品输入管理及食品检验专章,大幅增加对食品业者的要求,除原有的食品良好卫生规範与食品安全管制系统外,更明定食品业者自主管理、主动通报、登录、验证、追溯追蹤等新规定,同时也加重罚则,更加突显食品业者是食品卫生安全最主要的负责任者,而政府对食品业者也要加强监督。在此后的5年间,同法又经历6次修正,更强化了食品业者与政府的责任。

政府、业者、消费者都应均分食品卫生安全的责任!

至于消费者是否也要做一些事?答案是肯定的。因为国际组织与先进国家近年来都主张,所有利害相关者(政府、业者、消费者)均应分担食品卫生安全的责任,其中消费者有权知道食品所带来的风险与利益,但也应尽责来使用这些被告知的资讯,以消费力量来鼓励优良业者,淘汰不良厂商。因此,期待未来有更多的消费者跟上世界食安管理新潮流,贡献一己之力,在食品消费时多一分考量,与政府、业者共同促成我国食品卫生安全更大的进步。

本文转载自TGA辅导计画107-108年度社群网站经营合作伙伴「食力 foodNEXT」。

文字、图片|食力 foodNEXT 提供
原文网址|这些年,食品法规到底是怎幺七十二变?

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